Cómo hacer Compras Públicas Eficientes en siete pasos.

Cómo preparar Compras Públicas Eficientes para 2018 en siete pasos:

  1. Estamos en mayo 2017. Solicite a los organismos peticionarios que presenten las previsiones de gasto de 2018 en este mes. Que no le sumen el 10% a la del año anterior, eso ya no se lleva.
  2. Que piensen en las necesidades reales. Le dirán “¿Todas? Es imposible!” Vale, las que puedan. Pongamos el 70 %.
  3. Que describan la necesidad al máximo detalle, son los expertos ¿no? Si no conocen lo que vamos a comprar, ¿cómo piensan después certificar su recepción y pagarlo?
  4. Que hagan un presupuesto desglosado, (que siempre será estimado, claro), y que lo basen en costes de ejercicios anteriores, cálculos propios, google, algoritmos… pero por favor, que no se lo pregunten al proveedor habitual.
  5. En junio tendríamos el 70% de las necesidades del 2018 en manos de los gestores de contratos. Si los peticionarios han hecho bien los deberes, los Pliegos de Prescripciones Técnicas ya estarán en fase borrador avanzado.
  6. Planificamos, nos reunimos, agrupamos propuestas, hacemos análisis de riesgos, buscamos el mejor procedimiento, calendarios estimados, nos reunimos otra vez si hace falta, y reservamos un plazo de seguridad para que nada ni nadie nos meta prisa en la licitación.
  7. Preparamos los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares, con tiempo suficiente, utilizando modelos tipo, coordinando con el peticionario (criterios, solvencia, penalidades…) investigando cada cláusula exhaustivamente y actualizando el análisis de riesgos. Si procede, lanzamos anuncio previo para reducir plazos.

Ya tenemos definida la Estrategia de Contratación para 2018 y la Hoja de Ruta de cada uno de los contratos previstos.

Ahora habrá que ejecutarla, y además incorporar nuevas necesidades y ajustar las iniciales, pero los gestores de contratos ya tendrán el control de la situación, tiempo suficiente para monitorizar licitaciones y riesgos, y confianza en volver a planificar para el año 2019.

 

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53ª Conferencia de Seguridad de Munich: habla Europa.

Rueda de Prensa de la Alta Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Federica Mogherini en la Conferencia de Seguridad celebrada en Munich, el 18/02/2017, donde compartió discurso con el Secretario General de NATO Jens Stoltenberg y el de Naciones Unidas António Guterres.

La Alta Representante recordó el compromiso europeo de dos años atrás, para trabajar en una Estrategia Global, y insistió en el gran avance de los 28 (no 27 por ahora) a pesar de los muchos cambios y acontecimientos que se han producido en el Mundo, proporcionando tiempos de confusión y peligro.

37535438_403Recordó que Europa está bien situada en un mundo en crisis, con mucha más fuerza de la que piensan los propios europeos, siendo el mayor mercado mundial, primer donante humanitario, primer proveedor de asistencia al desarrollo, la mayor potencia política y diplomática con 140 delegaciones de la UE por todo el mundo y la segunda economía mundial.

Habló sobre cooperación con NATO, a través de 42 proyectos concretos en los últimos siete meses, y resaltó las palabras de Angela Merkel acerca de las 15 operaciones militares y civiles de la UE así como de los excelentes resultados de la operación contra la piratería en el cuerno de África.

Asignó a cada país la responsabilidad de llegar al 2% de gastos en Defensa que exige NATO, pero aclaró que la mejor manera de ejecutar ese presupuesto es a través de la UE, aprovechando su potencial como organización en innovación, investigación, desarrollo de capacidades así como el Fondo Europeo de Defensa que apoyará este gasto cooperativo de Defensa.

Federica puntualizó que no es el problema gastar el 50% de lo que gasta Estados Unidos en Defensa, sino que la producción europea supone solamente el 15% del total, por lo que es necesario buscar economías de escala a través de los instrumentos de la UE para el resto.

La prioridad número uno para los europeos es la Seguridad, y Europa debe afrontar su responsabilidad en la Seguridad Global no junto a NATO, sino por sí misma. Además no es la opción militar la única que puede aportar soluciones a los desafíos relacionados con la Seguridad, refiriéndose a los ataques terroristas, a los ciber ataques, a la ayuda al desarrollo, al cambio climático…

Defendió una actuación europea mediante inversión en desarrollo sostenible, y ayuda humanitaria (“no es caridad”) para afrontar los desafíos actuales en Seguridad, ofreciendo cooperación con el resto de países y organizaciones..

Ofreció al mundo estabilidad y fiabilidad como Unión Europea para el objetivo de la seguridad colectiva.

Tras responder sin prisas a una (esperada) pregunta sobre la situación en Ucrania, la Alta Representante contestó a una cuestión acerca del gasto en Defensa.

Se planteaba la necesidad de eliminar el juste retour (recuperas conforme al dinero que gastas) para mejorar nuestra eficiencia y potenciar la Industria Europea.

Federica Mogherini expuso que había una opción, y en eso estaban trabajando el último semestre, con el fin de invertir en innovación, investigación desarrollo de capacidades y trabajo en cooperación, empleando las herramientas de la UE en busca de resultados (output).

Además de trabajar por la Seguridad hay que hacerlo conjuntamente, con financiación de los presupuestos comunitarios (European Defence Fund) que apoye la labor que está realizando la Agencia Europea de Defensa EDA.

Para terminar quiso referirse una vez más a Estados Unidos, a las buenas relaciones, a la inversión europea que supone el 80% de las inversiones directas en el país americano, a los 15 millones de puestos de trabajo europeos que dependen de la relación transatlántica, y señaló que lo mismo ocurre en Estados Unidos, dejando caer la advertencia de que América también necesita a Europa y tenemos que ser muy cuidadosos en el manejo de esta cooperación en los próximos meses.

https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/20832/speech-federica-mogherini-munich-security-conference_en

Preparación de contrato de servicios: cesión ilegal y subrogación.

A la hora de planificar un contrato de servicios el órgano de contratación debe contar con una especificación de requisitos exacta, precisa y suficientemente general.

A la vez necesita un presupuesto detallado y realista, de manera que la prestación contratada satisfaga todas y cada una de las prescripciones técnicas, y lo haga de una manera eficiente.

El órgano técnico aportará una estimación del coste de cada uno de los paquetes de trabajo teniendo en cuenta las condiciones del mercado, y empleando aquellos métodos que se encuentren dentro de sus posibilidades:

  • Estimación por analogía
  • Métodos paramétricos
  • Empleo de procedimientos de ingeniería (bottom up)
  • Estimación basada en opinión de expertos
  • Inferencia Bayesiana
  • Regla del Pulgar (Rule of Thumb)
  • Catálogos de precios…

Igualmente, se llevará a cabo un análisis de mercado (prospección e investigación) para conocer los posibles suministradores y sus capacidades.

Pero además, el órgano de contratación debe tener en cuenta dos elementos de riesgo que deben considerarse en la fase de preparación del expediente, y que se han convertido en protagonistas de muchos de los incidentes contractuales en la externalización de servicios por la Administración.

Cesión Ilegal de Trabajadores

El 28 de diciembre de 2012, y siguiendo las recomendaciones del Tribunal de Cuentas, el Ministerio de Hacienda y AAPP emitió la “Instrucción sobre buenas prácticas para la gestión de contrataciones de servicios y encomiendas de gestión a fin de evitar incurrir en supuestos de cesión ilegal de trabajadores”.

Se trataba de parar un continuo transfuguismo de trabajadores que reclamaban estar realizando tareas de la Administración, en la ejecución de las prestaciones de contratos de servicios, para obtener un puesto fijo mediante la oportuna sentencia.

La vulneración de varios artículos del Estatuto de los Trabajadores y de la vía de acceso que la Constitución regula para la función pública hacían, saltar las alarmas del Tribunal de Cuentas, publicando una dura y exigente Instrucción de contención.

Se delimitaban específicamente las funciones y ámbitos de cada parte, para evitar posteriores denuncias y se dejaba muy clara la no intervención de la Administración en las tareas del contratista “..el poder de dirección inherente a todo empresario en relación con sus trabajadores, asumiendo la negociación y pago de los salarios, concesión de permisos, licencias y vacaciones, sustituciones…”

El apartado f) establecía que “en ningún caso se identificará en el contrato el nombre de los trabajadores que la empresa utilizará para cumplir el contrato, ni ningún otro elemento que pueda suponer que el objeto del contrato es la puesta a disposición de la Administración de un trabajador concreto.”fotonoticia_20131111124217_640

El apartado 4 señalaba que “con carácter general, la determinación del presupuesto se realizará atendiendo al coste de los trabajos objeto del contrato o encomienda. Se procurará evitar siempre que sea posible, la utilización del criterio unidades de tiempo para su determinación, como puede ser el número de horas o jornadas de trabajo por cada categoría profesional. Sin perjuicio de que, cuando sea necesario atendiendo a las características o naturaleza del contrato, se referencien las horas de servicio contratadas”.

Al principio, una especie de tsunami sacudió los contratos públicos de servicios, intentando adaptarlos a la amenazante instrucción de Hacienda.

Sin embargo, la reflexión nos lleva a reconocer que a la hora de elaborar el presupuesto de las prestaciones que quiero externalizar, resulta difícil emplear un criterio que no sean las horas de trabajo. En la mayoría de los casos, el precio hora/hombre y el número de horas de prestación de servicio parecen ser la única solución.

Subrogación

Otro detalle fundamental que no debe olvidar el OC al analizar los riesgos de un contrato de servicios es la subrogación de los trabajadores por el nuevo contratista, en caso de ser requerido por el Convenio Colectivo que le sea de aplicación u otra norma legal.

La DIRETIVA 2014/24/UE de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública, en el art. 18.2 exige que se tomen medidas para que las empresas cumplan “las obligaciones aplicables en materia medioambiental, social o laboral establecidas en el Derecho de la Unión, el Derecho nacional, los convenios colectivos o por las disposiciones de Derecho internacional medioambiental, social y laboral”.

El proyecto de Ley de Contratos que se encuentra actualmente en las Cortes, en su art 130: Información sobre condiciones de subrogación en contratos de trabajo establece, al igual que su predecesor (anterior art. 120 TRLCSP) , que el órgano de contratación deberá proporcionar, en el pliego o en documentación aparte, la información de los trabajadores que tenga que subrogar por Convenio, de manera que tenga un conocimiento exacto de los costes laborales que supone.

El OC tiene la obligación en ese caso de solicitarlo al contratista que finaliza la prestación, y éste de hacérselo llegar al OC, para que lo traslade al nuevo adjudicatario.

Como novedad, se obliga al adjudicatario saliente a pagar salarios pendientes del personal a subrogar, y cuando se acredite que no lo hace, el OC puede retener pagos pendientes y la garantía, lo que supone una mayor implicación de éste en la suerte de los trabajadores, y llega a desdibujar la separación radical que anunciaba la Instrucción de Hacienda de 2012.

Cesión de crédito vs cesión de contrato

Aunque parecidas, se trata de dos figuras jurídicas diferentes.

Para el caso de un contrato público, el órgano de contratación debe acudir al TRLCSP cuando un adjudicatario, que no haya terminado lo contratado, quiere ceder sus derechos y obligaciones a un tercero.

Si el adjudicatario ha terminado el contrato, pero quiere que otro cobre en su lugar, se utilizará la figura de la cesión de crédito.

En la cesión de contrato se mantienen vivas las obligaciones que nacen de la relación contractual.

En la cesión de crédito no hay reciprocidad en las obligaciones, porque ya se han cumplido en su totalidad.

La cesión de contrato viene recogida en el art. 226 del TRLCSP y se basa en la libertad de pactos entre las partes contratantes. Se requiere una intervención triangular (cedente, cesionario y cedido) y el cumplimiento de una serie de requisitos:

  • Autorización expresa del órgano de contratación
  • Al menos un 20% del contrato ejecutado por el cedente
  • Capacidad y solvencia del cesionario conforme a lo exigido al cedente
  • Formalización de la cesión en escritura pública

Para una cesión de derechos de crédito del cedente (acreedor), sólo tienen que estar de acuerdo cedente y cesionario, y comunicárselo debidamente al cedido (deudor), pero no es necesario su consentimiento.

El art.1526 del Código Civil define como requisitos, los contenidos a su vez en el 1.218 (escritura pública) y 1.227 (fecha de documento privado). Es decir, si el órgano de contratación recibe, en escritura pública, la cesión de un derecho de crédito, debe ejecutarla a la hora de pagar la deuda contraída con el adjudicatario inicial.

¿Cómo va la EDTIB?[1]

Mucho se habla en estos días de la necesidad de (sí o sí) incrementar el gasto en Defensa por parte de los países de la UE.

Estados Unidos, la OTAN y la propia Comisión Europea insisten, con el fin de convencer a cada uno de los gobiernos, de la importancia vital de mejorar las capacidades de defensa de Europa, ante los desafíos que se nos presentan.

Pero si decidimos los 27 avanzar hacia el gasto que marca NATO, cercano al 2%, ¿dónde lo gastamos?.

Si tenemos en cuenta que el sector industrial de la Defensa representa un activo económico muy valioso, una poderosa y competitiva Base Industrial y tecnológica europea de la Defensa DTIB sería la solución ideal, porque:

  • Supone un apoyo fundamental de la Política de Defensa y Seguridad Europea
  • Repercute directamente en el crecimiento económico de la UE
  • Seríamos capaces de cubrir nuestras necesidades a tiempo, conforme a las especificaciones y el presupuesto del que se disponga.

Además, al menos un 20% de ese gasto debería ser en Investigación y Desarrollo (R&D), para conseguir un mayor nivel de autonomía estratégica.

Actualmente, el gasto de defensa en R&D de los 27 es la tercera parte del que mantiene el DoD norteamericano. Estados Unidos compite ferozmente con China y Rusia, obsesionado con la innovación, en busca de mayores capacidades de ataque anticipándose en el uso de nuevas tecnologías, (Third Offset Strategy) y agrandando la brecha tecnológica existente en NATO.

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Europa debe acelerar la implantación definitiva de una potente e innovadora DTIB.

¿Qué pasos se han dado ya?:

  • En una Resolución aprobada el 10 de abril de 2002, el Parlamento pidió la creación de una Agencia Europea de Armamento y la normalización en el sector de la defensa.
  • A comienzos de 2003 la Comisión Europea adopta una estrategia «Hacia una política de la Unión en materia de equipos de defensa».
  • En septiembre de 2004 la Comisión presentó un Libro Verde sobre los contratos públicos de defensa.
  • La Agencia Europea de Defensa (EDA) se constituyó el 12 de julio de 2004. Uno de sus principales papeles es implantar políticas relevantes y estrategias para desarrollar la EDTIB de un modo equilibrado.150525_eda
  • En 2009 se publica la Directiva 2009/43/CE sobre las transferencias de productos relacionados con la defensa dentro de la Unión Europea
  • La Directiva 2009/81/CE introdujo normas justas y transparentes para los contratos públicos del sector de la defensa,
  • La Resolución del Parlamento Europeo, de 22 de noviembre de 2012, sobre la aplicación de la Política Común de Seguridad y Defensa, el Parlamento insistía en que el refuerzo de las capacidades europeas se debía traducir también en una consolidación de la base industrial y tecnológica de defensa europea,y pedía a los Estados miembros que aplicasen plenamente la Directiva 2009/81/CE con el fin de lograr una mayor interoperabilidad de los equipos y luchar contra la fragmentación del mercado.
  • La Resolución del Parlamento de 21 de noviembre de 2013 pide el fortalecimiento de la cooperación industrial europea y destaca la necesidad de apoyar las misiones de la PCSD con investigación y desarrollo europeos que hagan uso del programa de investigación Horizonte 2020.
  • El 24 de julio de 2013, la Comisión aprobó una Comunicación que contiene un plan de actuación para mejorar la eficiencia y la competitividad de la industria europea de la defensa.
  • En la Resolución de 21 de mayo de 2015 el Parlamento considera esencial avanzar en el establecimiento de un mercado europeo de equipos de defensa y en el desarrollo de una BTID que sea competitiva y capaz de generar sinergias a través de una mayor coordinación transfronteriza y de proveer de las capacidades necesarias a la PCSD.

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    Federica Mogherini
  • El 28 de junio de 2016 Federica Mogherini, alta representante de la UE para Política Exterior y de Seguridad, presenta la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión.
  • En la agenda de 2016 de la Comisión figuran el Libro Blanco de la Defensa y el Plan de Acción de Defensa que se centra en:
    • la investigación e innovación (EDRP European Defence Research Programme)
    • una Acción Preparatoria Preparatory Action: iniciando la aplicación de financiación colectiva europea en programas de R&D.
    • Política industrial y creación del mercado interior de la defensa

Como vemos, existe un importante camino recorrido pero quizás, a una velocidad inferior a la que necesitamos.

[1] Base Industrial y Tecnológica de la Defensa Europea (EDTIB European Defence Technological and Industrial Base)

 

Europa tiene un Plan

 

(extracto y comentarios  del discurso de Elzbieta Bienkowska en la Conferencia Anual de EDA el 10/11/2016)

Ya hace tiempo que la UE busca unificar los esfuerzos europeos en Defensa. Los atentados de París de 2015, el Brexit, Donald Trump…acontecimientos paralelos a una hoja de ruta metódicamente seguida por la Comisión Europea que alcanzó este pasado verano el trascendental hito de la Estrategia Global presentada por la Alta Representante Federica Mogherini.

La polaca Elzbieta Bienkowska, comisaria europea de Mercado Interior, además de lidiar con las emisiones de Wolgswagen, preside desde el año pasado el Grupo de Alto-Nivel de personalidades para la investigación en Defensa, al que se encargó sacar adelante el Plan de Acción de Defensa.

Su misión es animar a los países de la UE para conseguir un mercado de defensa más eficiente y abierto a la competencia cooperando en contratos de defensa y utilizando sinergias.

En la reciente reunión de dirección de la la Agencia Europea de la Defensa EDA, el 10 de noviembre, presentó el Plan como continuación del anuncio de la Alta Representante sobre la Estrategia Global de la UE, y como contribución de la Comisión a la corriente de integración de esfuerzos en defensa.

El objetivo es proporcionar apoyo al desarrollo de capacidades de defensa. La Comisión actuará como un acelerador para la cooperación europea en el sector.

El punto de partida es asegurar que hay una base industrial fuerte e identificar donde la UE puede añadir valor. De este modo se conseguirá apoyar para el desarrollo de las capacidades estratégicas identificadas en la Estrategia Global.

Los pilares principales del Plan de Acción son:

Financiación de la investigación en defensa: se han incluido 25 m€ en el borrador de presupuesto de la UE para 2017, y un total de 90 m € en tres años, como parte de la Acción Preparatoria.

La EDA juega un papel fundamental, gestionando a través de una delegación de la Comisión el dinero europeo.

Puede ser el inicio de un futuro programa dedicado a la investigación en defensa, en busca de las capacidades prioritarias definidas con los Estados Miembros.

Asimismo está ligado a la autonomía estratégica de Europa, y pretende incentivar aún más la cooperación europea entre Estados e Industria en nuevos programas de defensa.

Sin perder de vista la idea de que será una financiación complementaria que no sustituirá el gasto nacional en defensa.

Desbloquear las inversiones de la UE en las cadenas de suministro de defensa.

Se pretende apoyar a las PYMEs de este sector en el acceso a la financiación, para modernizar sus capacidades industriales, crecimiento y ampliación en el exterior de la UE.

Ya sean PYMEs o primeras empresas, son fundamentales en asegurar una Base Industrial Europea de la Defensa competitiva, dinámica e innovadora, lo que contribuye a la autonomía estratégica de Europa.

Avanzar hacia un Fondo de Defensa Europeo, como ya anunció el Presidente Juncker, para apoyar la financiación conjunta y los programas de capacidades de defensa acordados conjuntamente.

No se pretende llevar a cabo inversiones, a menos que estén dirigidas a capacidades militares concretas en áreas prioritarias desarrolladas a través de programas colaborativos.

Muchos programas fracasan por no contar con la financiación necesaria en el momento adecuado. Este trabajo no se puede hacer sólo por la UE, pero puede actuar como facilitadora, permitiendo economías de escala, evitando redundancias e ineficiencias en la asignación de fondos, asegurando al mismo tiempo la interoperabilidad.

Hacer un Mercado único de defensa que funcione más eficientemente.

El punto de partida para el Plan de Acción son las dos Directivas de la defensa (Contratación y Transferencias), reconociendo que ninguna de las dos ha tenido el impacto esperado. Antes de pensar en nueva legislación, es necesario cumplir y reforzar la existente, sin perder de vista la necesidad de expansión de nuestra Industria.

La Comisaria recuerda que este Plan no resta soberanía a las Naciones o importancia a la NATO. Una Europea más fuerte significará una NATO más fuerte.

En resumen, el camino hacia la Política Común en Seguridad y Defensa sigue con paso firme: la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión, la Base Tecnológica e Industrial de la Defensa EDTIB y, en breve, el Plan de Acción Europeo EDAP.

Procedimiento de Imposición de Penalidades

Una de las principales carencias en la actividad contractual de la Administración,  es el deficiente seguimiento de la ejecución de los contratos conforme a lo inicialmente comprometido.

La adecuada ejecución del contrato conforme a los pliegos y a la oferta, garantiza la eficiencia y respeta las normas básicas de la licitación.

A menudo, los Responsables del Contrato (REC), nombrados por el Órgano de Contratación (OC) son técnicos que realizan este seguimiento como tarea adicional a la suya principal, relajándose la vigilancia del cumplimiento de las entregas y la exacta prestación de los servicios.

Es necesario asumir las funciones que la propia legislación contractual le otorga, de manera que la Administración no se vea perjudicada y los posibles licitadores no adjudicatarios tampoco.

17887322-contrato-sobre-un-fondo-blanco-ilustraci-n-foto-de-archivoEntre las herramientas que se incorporan a muchos contratos para garantizar este control están las penalidades.

Una adecuada política de penalidades actúa como elemento disuasorio y, en caso de incumplimiento, las acciones sancionadoras permiten resarcir a la Administración reduciendo el daño causado.

 

Supongamos un contrato de servicios, donde el Responsable del Contrato, a la hora de recepcionar la actividad mensual, detecta que existe un incumplimiento respecto a las obligaciones de los pliegos. Éstos serían, de manera esquemática, y genérica los pasos a seguir para la aplicación de penalidades:

  • Emisión de Informe Técnico describiendo el incumplimiento y cuantificando las penalidades conforme a lo establecido en el PCAP. Cuanto mayor sea el detalle al definir las sanciones en los pliegos, más objetiva y directa será la aplicación.
  • El OC decide si se procede a la Resolución o a la aplicación de penalidades.
  • En caso de aplicar penalidades se inicia procedimiento sancionador, con la comunicación al contratista de la intención de la Administración, otorgándole un plazo de 10 días hábiles (teniendo en cuenta la nueva redacción del término en la Ley 39/2015; el sábado es inhábil)
  • Análisis de las posibles disconformidades por parte del OC y REC ante la respuesta del adjudicatario.
  • Borrador de Resolución de Penalidades remitido al Servicio Jurídico y a Intervención para el correspondiente informe.
  • Comunicación de la Resolución y de los recursos disponibles al adjudicatario. Asimismo se le comunica la prórroga en la ejecución.
  • Tramitación del pago correspondiente a la prestación del servicio, con el correspondiente descuento por penalidades.
  • Si ya se ha efectuado el pago, la garantía responderá por el importe de las penalidades.